法学论文

行政司法论（上）

宗潜

内容提要

本文从行政与司法的区别与联系开始，论及行政司法的必然性，简述世界各国与我国行政司法现状，着重论述我国的行政调解、行政裁决、行政仲裁、行政复议、行政赔偿等制度，最后，兼论及行政司法的发展及其控制。

主题词

行政司法、行政调解、行政裁决、行政仲裁、行政复议、行政赔偿

目录

一、行政、司法、行政司法

1、行政 2、司法 3、行政司法 4、行政行为司法化

二、行政司法的必然性

1、行政机关解决纠纷具有专业性 2、行政机关解决纠纷具体综合性 3、行政机关解决纠纷范围具有广泛性 4、行政机关纠纷时间迅速、程序简易、成本低廉

三、世界各国行政司法现状

1、英国行政司法 2、美国行政司法 3、法国行政司法 4、瑞典的谇督导制度 5、俄罗斯行政司法

四、我国行政司法现状

五、行政调解

1、行政调解的性质 2、行政调解的种类 3、行政调解的作用 4、行政调解的原则和方法

六、行政裁决

1、行政裁决的特征 2、行政裁决的种类 3、行政裁决的原则 4、行政裁决的程序 5、行政裁决的救济

七、行政仲裁

1、劳动争议仲裁 2、农村土地承包经营纠纷仲裁 3、技术合同纠纷仲裁 4、知识产权纠纷仲裁 5、行政仲裁思辨

八、行政复议

1、行政复议的性质 2、行政复议的特征 3、行政复议的原则 4、行政复议的基本制度 5、行政复议申请人的权利和义务 6、行政复议时限规定 7、行政复议管辖 8、行政复议与行政诉讼的区别 9、行政复议主体 10、行政复议的参加人 11、行政复议的程序

九、行政赔偿

1、行政赔偿的当事人 2、行政赔偿的范围 3、行政赔偿的程序

十、行政司法的发展及其控制

1、行政司法的发展 2、行政司法的控制与补救

一 行政 司法 行政司法

（一）行政

行政，是指一定的社会组织，在其活动过程中所进行的各种组织、控制、协调、监督 等活动的总称。行政机关的行政行为首先属于国家管理和国家权力的范围，即属于公务和公权力，不是其他社会组织和个人的任务和权利；其次，也不是一切国家权力都是行政权力，只有行政机关或者政府的权力才是行政权力。它有别于议会的立法权和司法机关的检察和审判权；第三，行政权属于执行权，它是按照法律规定的权限和程序去行使国家职能从而实施的法律的行为。

（二）司法

司法，又称法的适用，通常是指国家司法机关及其司法人员依照法定职权和法定程序，具体运用法律处理案件的专门活动。司法有广义和狭义之分,广义的司法是指国家司法机关及司法组织在办理诉讼案件和非讼案件过程中的执法活动。狭义的司法指国家司法机关在办理诉讼案件中的执法活动。司法是实施法律的一种方式，对实现立法目的、发挥法律的功能具有重要的意义。在西方资本主义国家，由于“三权分立”，司法与行政、立法之间有严格界限和区分。我国的司法机关一般是指人民法院和人民检察院，从广义上理解也可以包括公安机关、国家安全机关、司法行政机关、军队保卫部门、监狱等负责刑事侦查的机构。

（三）行政司法

行政司法行为是一种特殊的法律制度以及据此依法实施的具体行政行为。它是指行政机关根据法律的授权，按照准司法程序审理和裁处有关争议或纠纷，以影响当事人之间的权利、义务关系，从而具有相应法律效力的行为及其制度。在我国行政司法行为主要是指行政复议行为、行政裁决行为、行政调解行为、行政仲裁行为、行政赔偿行为。

行政司法行为是一种特殊的具体行政行为，它是指行政机关根据法律的授权，按照准司法程序审理和裁处有关争议或纠纷，以影响当事人之间的权利、义务关系，从而具有相应法律效力的行为。在我国行政司法行为主要是指行政复议行为、行政裁决行为、行政调解行为、行政仲裁行为。

行政司法行为是一种典型的行政法律行为，是行政过程中典型的适用法律的行为，因此，合法性是它最基本的要求和特性。有效的行政司法行为必须主体适格、内容和程序合法、具备法定的形式和规格。

行政司法行为也是一种典型的准司法行为。它不仅采取了类似于司法诉讼程序的一些作法，如依申请才受理、调查取证、审理与决定、回避，有的还采用合议制、辩论制等；而且在行政司法过程中，行政机关作为第三者充当裁决人即起了“法官”的作用来裁处纠纷。所以行政司法行为必须坚持以事实为根据，以法律为准绳，当事人权利与义务一律平等等原则，以贯彻行政司法的公正性。

行政司法权，是指行政主体作为某项纠纷的第三人，对当事人双方的纠纷进行调解、仲裁、裁决和复议的权力。

行政司法具有以下特征：

1、行政司法首先是一种特殊的行政法律制度。这表明，行政司法必须有相应的法律明文规定，实施行政司法行为应有相应法律制度保障和控制。

2、行政机关实施行政司法行为必须得到相应的法律授权。就行政机关而言，法无授权不可为。这是行政法治的内在的必然的要求。

3、行政司法行为是享有准司法权的行政行为。即行政机关以依法裁处纠纷为宗旨而实施的具体行政行为。它要求行政机关按照法律规定的准司法程序来裁处纠纷。

4、行政司法行为的主体是法律规定的具有行政司法职权的行政机关。在我国，主要是指行政复议机关、行政裁决机关、行政仲裁机关及行政调解机关、行政赔偿受理及决定机关等。

5、行政司法行为的对象是由法律给以特别规定的、与行政管理有关的行政纠纷以及民事、经济纠纷。它们是由于当事人不服行政机关的决定，或双方当事人不履行义务，或行政机关、其他当事人侵害相对方合法权益而产生的，在权利和义务发生利害关系的争议或纠纷。

6、行政司法行为是行政主体依法实施的具体行政行为，即行政机关依法裁处纠纷的行为。

7、行政司法行为不同程度地具有确定力、约束力、执行力（行政调解的执行问题有特殊性）。但它对纠纷的解决一般都不具有终局性，所以原则上也具有可诉性，不服行政司法决定的还可以向法院提起行政诉讼或民事诉讼。

（四）行政行为司法化

行政行为司法化，即所谓“隐形行政司法”，它是指行政机关虽不是处理明显存在的法律争议，但行政机关作出关系或影响相对人权利义务的行为（如行政处罚、行政强制执行、行政救济等），也需要“司法化”，即不同程度地采用司法程序以提高具体行政行为的质量并保证其公正性、合法性，因为它们很容易引发潜在的法律争议。从广义上说，行政司法就是运用准司法程序规范行政的各种规则、制度的总和。从这种意义上看，行政司法行为及其作用的发挥有着更加广阔的天地，它涉及到我们整个行政行为的规范化、程式化问题。关于行政行为的司法化，全国人大八届四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》就作了有益的探索和尝试，该法不仅在一般程序中规定了立案、调查、检查、审查、陈述与申辩、决定、送达等必经环节，而且还正式规定了听证程序。听证会要告知受处罚当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及依法享有的申辩和质证权利，有利于对行政机关的监督，有利于听取利害关系人的意见，有利于调查取证和正确适用法律，从而便于贯彻程序公正原则。这些都体现了我国行政行为规范化、程式化、法制化的正确方向和必然趋势。

二 行政司法的必然性

法院是专职从事司法活动的国家机关。

随着社会的发展，国家职能在不同的国家机构间相互渗透，法院难以裁决专门性的国家事务，特别是行政职能日益广泛复杂，非一般法院所能处理的。为此需要行政机关作为裁判者，解决行政争议和某些民事纠纷。有的学者称它为准司法活动。行政机关以裁判者身份解决行政争议称为行政司法。行政司法所解决的行政争议，除法律另有授权外，主要是行政机关主管职责范围内发生的争议。行政机关以裁判者身份解决某些民事纠纷，一般仅限于法律有明确规定的事项。在行政司法中，上级行政机关不仅可以撤销或维持下级行政机关的裁决，还可予以变更。行政司法的程序一般较诉讼程序简单。

一国国会授予行政机关司法权力同授予行政机关立法权力一样，是出于现代行政的实际需要。现代行政日趋专门化，解决行政上的争端需要行政事项的专门知识，但法官既缺乏行政方面的专门知识，心理上也缺乏解决行政问题所需要的开拓和进取精神。美国在上个世纪三十年代经济危机时期，法院就成为当时政府推行新政策的阻力。近代行政职务扩张，行政争议众多，法院没有时间解决全部行政争端，而且行政争端需要迅速解决，法院的程序规则不能适应行政上的需要。为了有效执行国会的政策，国会不仅需要授予行政机关立法权力，也必须授予行政机关司法权力。

（一）行政机关解决纠纷具有专业性。现代市场经济的快速发展，必然带来社会的精密分工，也必然需要政府部门对市场经济进行宏观指导、调节、监控。技术性与专业化要求越高，社会分工越细，政府部门的行政职能也就随之专业化。行政机关在管理指导这些事务时，不但需要法律知识，而且必须具有该行业的专业知识，一旦当事人之间发生纠纷，申请行政机关予以解决，行政机关就可以凭借对相关行业的管理经验、专业知识以及法律知识解决这些纠纷。而这些与特定行业紧密联系的纠纷让法院去审判或调解，或让人民调解委员会去调解，或请求仲裁委仲裁，且不说成本、效率，单就千奇百怪的专业技术、五花八门的行业术语就会让法官、人民调解员、仲裁员无所适从，更不要说让他们从中裁决了。同时，由于现代行政事务日益增多，行政上的争议数量惊人，法院在时间上也无力保证解决全部争端；加之法院的程序规则也不能适应迅速解决争端的需要，所以，行政机关解决民事纠纷已成为行政职能扩张以及专业化发展的必然产物。

（二）行政机关解决纠纷具有综合性。现实生活中，产生纠纷的原因总是多种多样的。社会的复杂性，也就决定了纠纷的多样性。面对多样的、复杂的纠纷，在剖析其产生的原因后，就得根据不同的原因，采取不同的解决办法，这就是解决纠纷方法的多元化。简单的民事纠纷，人民调解委员会就可以解决，重大的纠纷一般应通过正式的司法审判程序解决，而与行政管理有关的具有行政、民事和技术等综合特色的纠纷则往往适合由行政机关来解决。行政机关既具有社会管理的职能和经验，又具有专业知识方面的优势，更具有多种解决纠纷的手段和资源，可以将政府各部门协调起来解决纠纷，综合运用各种不同的部门所掌握的裁量权，灵活多样地运用行政权，加大纠纷解决的力度，从而综合地、全方位地解决纠纷。这正是司法机关和通过其他途径解决纠纷所欠缺的。

（三）行政机关解决纠纷的范围具有广泛性。按照不同的标准可以把行政机关解决的民事纠纷划分出不同的种类：有的学者认为包括四类，即赔偿纠纷、补偿纠纷、权属纠纷和民间纠纷。也有的学者认为包括七类，即缔约纠纷、侵权纠纷、侵犯特殊类型人权益纠纷、权属纠纷、民间纠纷、事故责任认定和处理、在某一特定历史阶段出现的某类民事纠纷。如果按照民事纠纷是否与行政管理有关为标准，还可以把民事纠纷划分为两类：一类是与行政管理无关的民事纠纷。如按司法部1990年颁布的《民间纠纷调处办法》的规定由乡镇政府处理的民事纠纷；另一类是行政机关在行政管理过程中附带解决的民事纠纷。在我国，目前仅法律、行政法规规定政府对与行政管理有关的民事纠纷的裁决就有近20项，职能部门对与行政管理有关的民事纠纷的裁决有30多项，几乎涵盖了行政管理的绝大部分领域。如此广泛而又数量巨大的民事纠纷，仅靠法院一家解决是不可想象的；即使加上仲裁机构，也是难以为继的。

（四）行政机关解决纠纷时间迅速、程序简易、成本低廉。司法输出的是一种程序正义，其必然要求当事人和国家为此支付昂贵的制度成本。与高薪供养的法官、苛刻繁烦的仪式、一丝不苟的判决相比，行政官员的供养成本及行政解决纠纷的制度成本要远远低于诉讼成本。法院的任务是实现高标准的公正。“一般而言，公众总是需要尽可能的最好的产品，并准备为此付出代价。但在处理社会事务当中，目的就不同了。这个目标并不是不惜任何代价以获得最好的结果，而是在符合有效管理的基础上取得最好的结果。为了节省国家和当事人的开支应当使争议得到迅速和经济的处理”。

三 世界各国行政司法现状

英国行政司法。英国根据公私法不分的传统，在第一次世界大战后，设立了大量的行政裁判所。英国行政裁判所是根据法律设置的，按照公开、公平、无偏私原则，解决政府在执法时与公民之间发生的行政争议或公民相互间发生的民事纠纷。行政裁判所的活动具有浓厚的司法性质，以致有些学者将行政裁判所划入司法系统，但它又是行政机构的一部分，是行政司法的一种特殊形式。

美国行政司法。它接近英国模式，但又有其特点。美国从1887年设立州际商业委员会开始，特别是从1914年根据授权设立联邦贸易委员会以后，数十个属于行政系统的独立管制机构有了准司法职能，即行政司法的职能。专司其职的官员称主审官，1972年改名为行政法官。为保持行政法官的相对独立性，对行政法官的管理也由该行政机关转到文官委员会。1978年，美国从事行政司法的行政法官已达 804名。根据美国行政法的穷尽原则，管理相对人在未向行政机关提出申诉以前，不能向法院提起诉讼。

法国行政司法。法国行政法院既属于行政系统，又是一个独立的司法系统，它是行政与司法的结合。法国行政法院经历了这样的发展过程：从以行政首长裁决为主的部长法官制，到行政法院独立性增加、行政机关的裁决与行政法院的判决并重，直至以行政法院判决为主。它是行政司法的一种特殊模式。

瑞典的议会督导制度。议会督导专员有权受理一切控告国家行政机关和公务人员的申诉案件，有权进行调查、视察、批评、建议直至提起公诉。重点是对行政机关的监督。以后，有很多国家仿效这种制度，但大都仅限于对行政机关的监督。议会督导专员不能直接对案件作出决定，但由于议会具有权威性，它解决行政争议的建议一般都被采纳。从广义上说，也可以把这一制度看成是行政司法之一。（这并不是本文所论述的实质意义上的行政司法，因为至少实施主体不同。在法学界，有理论将之和行政诉讼一并列为行政司法的形式。故，我们也不妨将之列入最广义的行政司法的范畴。）

俄罗斯行政司法。前苏联行政司法表现为仲裁制度发达。从部长会议至自治共和国、边疆区和州，各级政府都设有国家仲裁局，不服仲裁者还可以申请复审。仲裁机关的主要职能是解决经济争议，不分民事或行政。苏联解体后，俄罗斯联邦成为苏联的唯一继承国，包括全部法律制度。

四 我民行政司法现状

我国行政司法裁决的主要是行政机关在管理国家事务中和公民、社会组织之间发生的行政法律关系。

行政争议由不服行政决定的管理相对人向作出决定的原机关或其上级机关申请复议。根据《行政诉讼法》和《行政复议条例》，中国已全面建立了复议制度。根据《行政复议条例》的规定，行政复议解决的主要是行政机关影响公民、社会组织的人身权、财产权的问题，以及法律法规规定的其他行政争议。《行政复议条例》还对行政复议的管辖、机构、参加人、申请、受理、审理和决定的程序、期间、送达以及法律责任等作了规定。未经法律法规规定的，虽然也可以提出申诉，但属于信访范围，一般没有严格的次数和程序限制，也不能向法院提起诉讼。

在我国，行政司法的种类或者形式，除了行政复议外，还包括行政调解、行政裁决、行政仲裁、行政赔偿等。

从现代法治的发展来看，行政司法行为产生和存在的必然性，乃是基于近现代化社会行政管理对象的复杂化而需要贯彻司法程序的公正性所致。行政管理对象的复杂化不仅指从量上看各类纠纷的增多，而且从质上看许多纠纷涉及的专业性、技术性问题越来越强。若让它们完全或径直诉诸于法院，既会增添“讼累”，又不利于简便、及时和有效地得到解决。这就需要既具有行政管理经验及相关知识和技能，又具有一定法律知识的人员组成专门机构，不同程度地参照司法的程式化要求并体现行政效率的原则，从而既保持公正、合法，又简便、迅捷、灵活、低耗费地解决纠纷。同时，使这种解决方式和结果与法院诉讼适当相衔接，通过接受法院司法监督和支持执行，以保证其办案质量和法律效力。这样，也有利于以法制权，加强对行政机关自身行政行为的监督、审查和救济。

行政司法行为的存在、发展和功能之充分发挥，更是深深植根于市场经济发展的客观要求之中，市场经济的发展，经济关系、社会关系的复杂化导致社会冲突或纠纷的增多及解决难度的增大（因涉及利益关系及专业性增强），从而要求多渠道、多层次的纠纷解决机制和方式，以摆脱传统的三权分立体制下主要靠法院审判这种纯司法途径解决纠纷的模式之局限，努力探寻和拓展审判外的非诉讼纠纷解决方式和途径，并使其向着民主性、公正性、专业性、效率性等方面发展。行政司法行为就是适应了市场经济需要多渠道、多层次的纠纷解决机制的客观要求，它是现代市场经济中需要加强国家宏观调控发展趋势的必然产物，且有利于加强经济执法以及司法。

行政司法这种特定的纠纷解决机制在许多国家和地区的经济和社会生活中起着越来越重要的作用，成为现代市场经济国家加强国家宏观调控和政府对经济间接干预的重要手段。其中，以英国和美国的行政裁判制度尤为典型，一般所通行的是行政复议行为和行政裁决行为（有些国家也存在着相似于行政调解的组织和机能），所裁处的对象既包括行政争议又包括民事纠纷，且更注意采用司法程序和尊重当事人的权利。

我国的行政司法，其制度化、规范化、法律化，与改革开放同步，自党的十一届三中全会以来，我国经济、政治体制改革以及加强社会主义民主、法治（特别是行政法治，更具体而言是行政程序法制）建设的一项成果和产物，是在发展商品、市场经济条件下，政府为及时有效地解决纠纷，协调各方面利益关系，并使行政管理民主化、法治化，强化其自律机制使自律和他律相结合的必然结果。

五 行政调解

调解作为一个法律术语，包含着三种类型的调解，即民间调解（含仲裁调解）、行政调解和法院调解。

行政调解是国家行政机关处理民事纠纷的一种方法。国家行政机关根据法律规定，对属于国家行政机关职权管辖范围内的行政纠纷，通过耐心的说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾的一种行政行为。

（一）行政调解的性质

1、行政调解是一种行政行为。可以更进一步说，行政调解是一种具体行政行为。有很多人说行政调解不是具体行政行为。这是由于我国行政法学对具体行政行为根深蒂固的普遍错误理解造成的。我国行政法学理论一直认为，具体行政行为是行政主体依法就特定事项 对特定公民、法人和其他组织权利义务作出的单方行政职权行为。这一概念强调具体行政行为是一种单方行政职权行为，其实，这仅是对具体行政行为的一种狭义的理解，或者说，它是狭义的具体行政行为的定义。否则，它至少无法解释如今日渐广泛适用的行政合同是否属于具体行政行为，当然也无法说明行政调解是否属于具体行政行为。所以，广义上的具体行政行为还应包括行政合同、行政调解等行政行为。任何说行政调解不是具体行政行为的理论，如果不是因为行政法学初始研究时的一种必然现象，那么，坚持人云亦云者，就是思维定势甚至思维懒惰！在这里，为了不引起更多的歧义，本文仅将行政调解阐述为一种行政行为。谁能说行政机关在进行行政调解活动时，不是同时在履行自身的行政职能？谁说这不是一种行政管理的具体方式？

2、行政调解是一种居间处理民事纠纷的行政行为，与行政机关的行政职权相关。行政调解是行政机关以第三者的身份，对民事纠纷当事人进行居间劝解、调和、处理的一种行政行为。行政调解是一种行政行为。行政行为与行政机关的职权有关，行政行为是行政机关行使行政职权的行为。行政调解同样是行政职权的行为，只是其调解的结果与行政机关本身没有法律上的利害关系而已。如果有人坚持认为，行政调解与行政机关的行政职权无关，那么，试想两个简单的情形，一是工商企业之间的经济或者其它权益纠纷，一是消费者与商家之间的侵权或者合同纠纷，一般的人如果请求行政机关调解，大多会考虑和选择去工商行政管理机关，而不会考虑或者选择去国家安全局或者民政局等行政机关，对不对？道理，就在这里。

3、行政调解中，行政机关是行政调解行为的当事人，但不是行政调解协议利害关系当事人。行政调解中，行政机关是行政调解这个具体行政行为的当事人一方，处于行政主体的地位。没有任何法律规定，说行政机关在进行行政调解时，它丧失了行政主体的职能和地位。恰恰相反，为什么一种民事纠纷的当事人，他要到这个行政机关来请求调解，而不是请求其它行政机关来调解？或者说，为什么这个行政机关可以对这种民事纠纷进行，而不能对其它种类的民事纠纷进行调解？或者说，为什么其它的行政机关不能对这种特定的民事纠纷进行调解？——结论只有一个，能够对特定民事纠纷进行行政调解的行政机关，本身具体管理和处理这类事项的职能，而除它之外的行政机关并没有这种行政职能！比如，有谁听说，有矛盾的夫妇双方请求知识产权局或者工商行政管理局来调解他们之间的离婚纠纷的？！没有 。理由，就在这里。这种纠纷，人们只会选择民政部门、基层司法派出机构或者公安派出机构的调解中心去进行调解。因为这属于它们管辖的范围。既然行政机关是行使了自身的法定行政职权，对对纠纷当事人的争议事项进行调解，那么，我们说，行政机关是行政调解行为的当事人，就名正言顺、顺理成章，应该没有任何异议才对。至于行政调解协议，只有纠纷当事人在行政机关的调解下，本着合法、自愿的原则，对自己的权利义务做出的处分而已，行政机关不是纠纷的当事人，对争议标的并没有自己的利益诉求，当然不是行政调解协议的当事人。

4、行政调解协议不具有强制执行的法律效力。这使得行政调解与其他绝大多数具体行政行为区别开来。这同样是坚持行政调解不是具体行政行为论者的论据之一。行政调解协议并不等同于行政调解本身！行政调解协议是行政调解的结果，但行政调解协议并不能涵盖、更不能完全代表行政调解本身。因为行政调解是一种行政行为，而行政调解协议行政调解的结果，当事人意思自治的结果，是对协议当事人权利义务的确认的形式（包括口头和书面）。行政调解虽然不具有强制执行的法律效力，但它的性质是合同，应当按照法律对合同的规定来处理相关问题，并按照法律对合同的有关规定对相关权利主体进行进一步的保护。

5、行政调解协议对于当事人具有合同法上的约束力。行政调解协议对于行政调解与法院调解相比，同人民调解一样，属于诉讼外调解，所达成的协议均不具有法律上的强制执行的效力，但对当事人均应具有约束力。因为，行政调解和人民调解一样，均是在自愿的基础上所进行的调解活动，按照现有法律规定，当事人对所达成的协议，都应当自觉履行。因此，可以说行政调解所达成的协议，仍应与人民调解所达成的协议一样，对当事人具有约束力。

在中国从新民主主义革命时期开始，各个革命根据地的基层人民政府都负有调解民事纠纷和轻微刑事案件的职责。建国后，行政调解逐步发展为多种形式，除基层政府调解一般民事纠纷和轻微刑事案件以外，法律还规定某些国家行政机关负责调解特定的民事纠纷和经济纠纷。我国行政机关的职能主要体现行政管理与行政执法两大职能上，行政调解就是国家行政机关对经济活动和社会生活进行管理和监督的一种方式。它不仅可以调解公民之间的纠纷，还可以调解公民与法人之间和法人与法人之间的权利义务关系的争议。这是它不同于人民调解的一个重要特点。

我国行政机关调解处理了大量的经济纠纷和民事纠纷，而通过调解的许多纠纷，大量的是双方当事人自觉履行，很少再通过诉讼途径解决。可以说，行政调解对保护公民、法人和其它组织的合法利益不受侵犯，为调整经济关系和社会关系，维护社会稳定，推动社会主义经济建设起了重要作用。

（二）行政调解的种类

我国行政机关依法可以调解的种类很多。可以说，行政机关在行使行政管理职能过程中，所遇到的纠纷，基本上都可以进行调解。但主要常指的行政调解有这样几类：

1、基层人民政府的调解。调解民事纠纷和轻微刑事案件一直是中国基层人民政府的一项职责，这项工作主要是由乡镇人民政府和街道办事处的司法助理员负责进行。司法助理员是基层人民政府的组成人员，也是司法行政工作人员。他们除了指导人民调解委员会的工作和法制宣传外，还要亲自调解大量的纠纷。

2、工商行政管理机关的调解。我国《合同法》规定，当事人对合同发生争议时，可以约定仲裁，也可以向人民法院起诉。国家规定的合同管理机关，是国家工商行政管理局和地方各级工商行政管理局。法人之间和个体工商户、公民和法人之间的经济纠纷，都可以向工商行政管理机关申请调解。

3、公安机关的调解。《中华人民共和国治安管理处罚法》规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理的行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理。我国《道路交通安全法》第74条规定，对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解；《道路交通事故处理办法》第30条进一步规定，公安机关处理交通事故，应当在查明交通事故原因、认定交通事故责任、确定交通事故造成的损失情况后，组织当事人和有关人员对损害赔偿进行调解。这是法律法规授予公安机关调解的职能，有利于妥善解决纠纷，增进当事人之间的团结。

4、婚姻登记机关的调解。我国《婚姻法》规定，男、女一方提出离婚，可由有关部门进行调解或直接向人民法院提出离婚诉讼。同时，该法规定，男、女双方自愿离婚的，应同时到婚姻登记机关申请。所以，婚姻登记机关也可以对婚姻双方当事人进行调解，这样有利于婚姻家庭的正常发展。

（三）行政调解的作用

1、行政调解以其快捷、低廉、尊重意思自治的方式解决当事人之间的冲突，以实现当事人之间的和谐。①与法院诉讼相比，行政调解不需要烦琐的手续，即时性也很强，无论是达成协议还是达不成协议而转到诉讼程序，效率都非常高。②与法院的诉讼程序相比，行政调解作为政府服务职能的一种体现，当事人的总体花费与法院相对较高的诉讼费用、高昂的律师代理费相比要低廉得多，从成本与收益上考虑，当事人自然更愿意选择成本低廉的行政调解方式解决纠纷。③行政调解尊重当事人的意思自治，以当事人参与为其必要条件，既有利于当事人了解法律，也有利于减少以后的执法成本。同时，行政调解的内容、方式和调解结果，都要以合法为基础。而法律从终极意义上讲，本身就是对和谐社会的体现和保障。因此，行政调解的过程，作为法律实施的过程，也是法律本身所蕴涵和追求的和谐得以实施的过程。

2、行政调解有利于实现行政机关与相对人之间的和谐。①行政调解是在民主协商与当事人自愿的基础上产生的，它体现了民主管理与当事人自主行使处分权的自愿原则的有机结合，同时亦能发挥与命令式的行政行为相同的作用。②通过做耐心、细致、全面、具体的调解工作，可以培养行政机关工作人员踏实认真尽职尽责的工作作风，树立行政机关良好的工作形象，发扬为人民群众服务的精神，并由此增强人民群众对行政机关的信任，提高行政机关的执法权威，进一步建立人民群众同政府密切融洽、协调、信赖的关系。③行政调解将当事人自主意思表示建立在对行政机关正确执法而树立起的权威的服从与信任感的基础上，使当事人自愿听从行政机关正确有益的劝导说服，化解纠纷，解决矛盾。这样，它便不同于单纯按法律规定被动维持秩序的行政行为，因为它不仅在最低要求上完成了对纠份的解决，又进一步使政府工作在更高层次上采用积极主动的方式，创立一种既为法律所允许、又为当事人和政府所共同认可和赞同的更合理、更完善的社会关系，促使行政机关在更加全面彻底的意义上履行自己的职责。同时，行政调解的过程也是行政机关与相对人之间针对是否依法自愿和是否依法调解的相互监督过程。如前所述，法律本身也蕴涵和追求社会和谐，因此，行政相对人的监督也促使行政机关依法行政，实现法律的和谐价值和追求。

3、行政调解制度的存在保证社会冲突解决机制体系的和谐。社会冲突的不同激烈程度决定了其解决机制必然分为层级不同的体系。依据我国《治安管理处罚法》第九条规定，公安机关行政调解的对象是“民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理并且情节较轻的行为”。因此，将激烈程度相当轻微的社会冲突纳入至行政调解范围之内，而将其他激烈的社会冲突纳入到行政拘留乃至刑事制裁范畴之列，在实现节省公安机关的行政执法资源目的的同时，既保障了社会冲突的解决，也实现了社会冲突解决机制内在的协调。

（四）行政调解的原则方法

行政调解也应同法院调解和人民调解一样，均应在查明事实、分清是非、明确责任的基础上，说服当事人互谅互让，依照法律、法规及有关政策的规定，让双方当事人自愿达成协议解决争端。因此，合法和自愿是调解必须遵守的原则。另外，行政调解和人民调解一样，还必须坚持保护当事人诉讼权利的原则。这实质与自愿原则是紧密相联的。如果当事人不愿经过调解，或者经过调解达不成协议，或者达成协议后又反悔的，一方或双方当事人都有权向人民法院起诉。这是法律赋予每个公民的诉讼权利。

对于行政调解的方法，有多种多样的灵活方式，这要跟具体的调解人员的知识和经验有关。但总的说来，在调解过程中应做到深入调查研究，虚心倾听当事人的意见，弄清案情，以和蔼耐心的态度，耐心细致地讲理讲法，动之以情、晓之以理，以理服人，坚持说服教育、方便群众的工作方法。

六 行政裁决

行政裁决是指行政机关或法定授权的组织，依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为。

（一）行政裁决的特征

行政裁决，是行政机关依法裁决公民、法人或者其他组织之间权益争议的活动。行政裁决的特征有以下方面：

1、行政裁决权来自法律的明确授权。行政裁决权是法律授予的，行政机关只能根据具体法律的明确授权进行裁决，而不是依据宪法和组织法规定的职权主动进行行政裁决。从目前我国法律所设定的行政裁决的范围看，规定行政裁决制度的法律主要有：《治安管理处罚条例》、《土地管理法》、《森林法》、《环境保护法》、《专利法》、《商标法》、《著作权法》、《食品卫生法》、《计量法》等。涉及的领域主要是：社会治安管理、资源行政管理、卫生医疗行政管理、工商行政管理、知识产权行政管理、标准计量行政管理等。随着社会主义市场经济体制的日益发展，我国行政裁决制度将逐步走向完善。

2、行政裁决的主体是法律授权的特定行政机关。行政裁决的主体具有法定性。行政机关只有获得法律授权，才能对授权范围内的民事纠纷案件进行审查并裁决，没有法律授权，行政机关不能自行决定和裁决某些民事纠纷案件。这一特征包括：①行政裁决的主体是行政机关，而不是争议当事人中的一方；②作为行政裁决主体的行政机关只有经法律明确授权后，才拥有对某种民事纠纷的行政裁决权。行政裁决权并不是行政机关当然职权，而要取决于有无法律明确授权。

3、行政裁决的对象是特定的民事、经济纠纷。这一特征包括：（1）行政裁决的对象是与合同履行无关的民事纠纷；（2）行政裁决的对象是法律规定的与行政管理密切相关的民事纠纷。也即并非所有民事纠纷都可作为行政裁决的对象，只有法律明确规定的，与行政管理事项有关联的民事纠纷才能由特定行政机关进行行政裁决，如土地管理机关对与土地所有权、使用权有关的民事纠纷的裁决等。按法律规定，主管行政机关可对诸如土地、草原、森林等民事权属争议作出裁决。其中商标、专利的裁决由特设的评审、复审委员会作出。它们还处理商标、专利方面的行政争议。

4、行政裁决在形式和程序上具有准司法性。行政裁决是依照“准司法”程序进行的，而不是依照一般行政程序进行。行政裁决是行政机关行使裁决权的活动，具有法律效力。行政机关在实施行政裁决时，是以第三者的身份居间裁决民事纠纷，有司法性质，同时又是以行政机关的身份裁决争议，具有行政性质。因此，行政裁决具有司法性和行政性，称为准司法性。

5、行政裁决在效果上具有强制性。由于行政裁决是行政机关依据法律授权针对特定的人或事项所作的具体处理决定，仍然是行政机关行使行政权的一种表现形式，带有明显的单方意志性和强制性，它使处于不确定状态的法律关系被确定下来，并可以依法强制执行。

6、行政裁决是一种具体行政行为。行政裁决是行政机关依照法律法规的授权针对特定的民事纠纷进行裁决，是对已经发生的民事纠纷依职权作出的法律结论，具有具体行政行为的基本特征。行政相对人不服行政裁决而引起的纠纷属于行政纠纷。对此，除属于法定终局裁决的情形外，当事人可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

7、行政机关进行行政裁决时的身份仍然是行政管理者。尽管行政机关实施行政裁决时，是以中间人的身份对平等主体的民事纠纷进行裁决，但其自身的行政管理者的身份并未因此丧失，其与行政裁决相对方之间的关系仍然是行政法律关系。

（二）行政裁决的种类

目前我国行政裁决制度归纳起来主要有以下几类：

1、对损害赔偿纠纷的裁决。这是行政主体对发生于平等主体之间的因涉及行政管理事项行政赔偿争议所作的行政裁决。如《治安管理处罚条例》第38条规定，对违反治安管理造成损失或者伤害的，公安机关裁决违反治安管理的人负担医疗费用的，应当在接到裁决书后5日内将费用交裁决机关代转；数额较大的，可以分期交纳。拒不交纳的，由裁决机关通知其所在单位从本人工资中扣除，或者扣押财物折抵。

2、对权属纠纷的裁决。权属纠纷的裁决是指行政主体对平等主体之间，因对特定财产的所有权、使用权的归属发生争议所作出的行政裁决。如《森林法》第14条规定：全民所有制单位、集体所有制单位之间以及全民所制单位与集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与全民所有制单位或者集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府处理。当事人对人民政府的处理决定不服，可以在接到通知之日起1个月内，向人民法院起诉。权属纠纷，是指双方当事人因某一财产的所有权或使用权的归属产生争议，包括土地、草原、水流、滩涂、矿产等自然资源的权属争议，双方当事人可依法向行政机关请求确认，并作出裁决。如《土地管理法》第13条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。”人民政府对土地可能性争议所作的处理，其性质就是行政裁决。在国有资产产权争议纠纷处理上，《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第29条规定：“全民所有制单位之间因对国有资产的经营权、使用权等发生争议而产生的纠纷，应维护国有资产权益的前提下，由当事人协商解决。协商不能解决的，应向同级或共同上一级国有资产管理部门申请调解和裁定，必要时报有权管辖的人民政府裁定，国务院拥有最终裁定权。”

3、对侵权纠纷的裁决。这是指由于作为平等主体一方当事人的合法权益受到另一方当事人的侵害，当事人依法申请行政机关处理，行政机关就此争议作出的裁决。如《商标法》第39条规定，有本法第38条所列侵犯注册商标专用权行为之一的，被侵权人可以向县级以上工商行政管理部门要求处理，有关工商部门有权责令侵权人立即停止侵权行为，赔偿侵权人的损失。

4、对补偿纠纷的裁决。补偿，在现代汉语中的解释是“抵消损失、消耗，补足缺失、差额”，在法学词语中，是指对财产侵害行为造成损失的补偿，着眼于被剥夺的财物，予以公平弥补。如《城市房屋拆迁管理条例》第14条规定，“拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。”涉及到补偿的还有草原、水面、滩涂、土地征用的补偿等。

5、专利强制许可的裁决。《专利法》第54条规定：“取得实施强制许可的单位或者个人应当付给专利权人合理的使用费，其数额由双方协商；双方不能达成协议的，由国务院专利行政部门裁决。”

6、对劳动工资、经济补偿的裁决。所谓劳动工资、经济补偿纠纷，是指因用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资，拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬，低于当地最低工资标准支付劳动者工资，或者解除劳动合同后未依法给予劳动者经济补偿而发生的纠纷。如《劳动法》第91条规定：“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金：①克扣或者无故拖欠劳动者工资的；②拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的；③低于当地最低工资标准支付劳动者工资的；④解除劳动合同后，未依照本法规定给予劳动者经济补偿的。”

7、对民间纠纷的裁决。如国务院颁布的《民间纠纷处理办法》规定，基层人民政府可以依法裁决民间纠纷。基层人民政府对民间纠纷作出处理决定应当制作处理决定书，并经基层人民政府负责人审定、司法助理员署名后加盖基层人民政府印章。基层人民政府作出的处理决定，当事人必须执行。如有异议的，可以在处理决定作出后，就原纠纷向人民法院起诉。超过十五天不起诉又不执行的，基层人民政府根据当事人一方的申请，可以在其职权范围内，采取必要的措施予以执行。

上述只是目前我国较为规范的几种行政裁决，除此之外，其它有些法规甚至个别规范性文件也有对行政裁决的规定。从健全行政裁决制度的角度讲，应当对此作出明确的法律规定，以便充分发挥行政裁决制度的应有功能。

（三）行政裁决的原则

1、合法原则。行政裁决自受理到做出裁决的整个过程都应依法进行，不仅要符合实体法，也要符合程序法。行政主体不仅要依据行政法律、法规，还要依据民商事法律法规对平等主体之间的民事争议做出裁决。行政主体受理这类争议须有法律的明确授权，在对行政裁决书进行强制执行或申请法院执行时也应依法进行。坚持行政合法性原则正是依法行政的体现。

2、公平原则。行政机关运用行政裁决权，必须公平。首先，行政主体必须在法律上处于独立的第三人地位，以公断人的身份进行裁决。其次，必须客观全面地认定事实，正确地运用法律，并公开裁定程序。行政机关行使行政裁决权，必须按照法律规定，在程序上为双方当事人提供平等的机会，以确保纠纷的双方当事人在法律面前人人平等，以实现裁决的公平。

3、回避原则。行政主体在行政裁决中要真正做到超脱于双方当事人，处于中立地位，就必须实行回避原则。执行行政裁决权的人员，如果与被裁决的民事争议或争议的双方当事人有直接或间接的法律上的权利义务关系，应当依当事人的申请或主动退出纠纷的裁决。

4、调解原则。调解作为解决纠纷的一种手段、制度，有它独特的作用，它可以减少诉讼，节省费用和有利于安定团结。调解在中国有肥沃的土壤和无限的生命力，进行行政裁决应当尊重当事人的自由意志，如果双方自愿要求调解，那么行政主体就应进行调解，并依法进行。

5、职能分离原则。行政机关对有关行政相对人权利义务问题作出决定，调查与作出裁决的职能实行分离。即负责调查的公务员不能参与行政裁决，负责裁决的公务员原则上应当由没有参与调查的公务员担任。

6、效率原则。行政机关在进行裁决时，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。

(四）行政裁决的程序

依法行政包含着程序合法，要通过立法规定行政裁决的程序。行政实体法更多的是赋予行政主体公权力，限制私权利，而行政程序法恰恰相反，它对行政主体的活动设置一些约束性规范，限制公权力，保障相对人的私权利，通过程序法使公权力与私权利达到平衡。虽然涉及到行政裁决制度的法律越来越多，但是对行政裁决的程序规定还较少，更缺少行政裁决程序的统一规定。行政裁决程序实际上是关系到能否充分发挥行政裁决制度应有功能的重要条件，根据时下有关法律、法规以及我国行政裁决的有关实践，行政裁决应遵循如下的程序环节：

1、申请。申请，是指民事争议的一方或双方当事人，向人权行政机关提出要求解决纠纷的请求。申请一般应具备以下条件：①申请人必须是民事权益发生争议的当事人或其法定代理人；②申请是向有关的行政主体提出；③申请符合法定形式要求，如法律规定必须提交申请书和其它文书；④申请必须在法定期限内提出 ；⑤申请裁决通常要提交申请书，并载明当事人的姓名、住址、争议的事项、有关请求及其根据、理由等。

2、立案。行政裁决机构在收到当事人申请书后，应当对申请进行审查，对符合条件的应当受理；对不符合条件的，行政裁决机构不予受理并应通知申请人，告知其理由。

3、通知。行政机关立案后应当通知民事争议的申请人及对方当事人，并要求对方当事人提交有关材料等有关情况。

4、答辩。民事争议当事人在收到裁决申请后，应当在规定的期限内提交答辩书及有关证据材料。答辩在行政裁决程序中极为重要，它一方面可以帮助对方当事人了解申请人申请争议的事实与理由，以便进行辩解，维护自身的合法权益；另一方面有利于裁决机构了解真相、查清事实，作出正确裁决。对方不答辩的，行政机关可径行裁决。

5、审查。行政裁决机关收到答辩书后，对争议的事实、证据材料进行审查，需补充调查或鉴定的。进行调查、勘验或鉴定，对交通事故、医疗事故、环境污染、产品质量等技术性争议是必不可少的。行政裁决机关将所有的事实、证据材料进行综合分析研究，如果尚有疑问或经当事人请求，可举行公开听证，由当事人双方当面陈述案情，相互辩论、举证、质证，以查明案情。

6、裁决。行政裁决机关在审理后，根据事实和法律、法规做出裁决。行政裁决机关制作并向双方当事人送达的裁决书应载明当事人双方的姓名、地址、争议的内容、对争议的裁定及其理由和法律根据，并注明是否为终局裁决。如不是终局裁决，应写明当事人提起行政复议或诉讼的期限和受理机关。

7、执行。裁决生效后，争议当事人应当自觉履行，否则由裁决机关依法强制执行或申请人民法院强制执行。

（五）行政裁决的救济

1、行政裁决的行政复议问题。

目前对于行政裁决是否能提起行政复议，有不同的意见，有人认为行政裁决不能提起行政复议，理由是行政裁决是对平等主体的当事人的民事权利义务作出的处理，属于《行政复议法》第8条第2款规定的情形，即“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼”中“其他处理”的情形，不属于行政复议的范围。也有人认为，行政裁决可以提起行政复议。理由是《行政复议法》第6条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”行政裁决属于具体行政行为，当然可以提起行政复议。《行政诉讼法》第37条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。”依据该规定，可以提起行政诉讼的案件都可以提起行政复议。第三种意见认为，行政裁决涉及两种不同性质的法律关系，即行政法律关系和民事法律关系。对于有关行政法律关系，属于具体行政行为，可以提起行政复议；对于民事法律关系，应当就其民事纠纷向人民法院提起民事诉讼，不应当以裁决机关为被申请人申请行政复议。

行政裁决可以提起行政复议。行政裁决不属于《行政复议法》第8条第2款所规定的“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理”的情形。调解行为对当事人的民事权利、义务虽然发生一定影响，但调解是在当事人自愿的基础上进行的。对当事人权利、义务发生影响的决定因素是当事人的意志。调解没有执行力，当事人可以遵守，也可以不遵守。而行政裁决的内容，直接确定或影响了双方的权利和义务，并且行政裁决是行政机关单方面作出的，不以当事人意志为转移，具有行政强制执行效力的行政行为。行政裁决一经作出，即具有公定力、预决力、确定力、约束力及执行力，因此，行政裁决是可以被提起行政复议的具体行政行为。

2、行政裁决的行政诉讼问题。

1987年最高人民法院《关于人民法院审理案件如何适用<</SPAN>土地管理法>第13条〈森林法〉第14条规定的批复》规定，人民法院审理此类案件应以原争议双方为诉讼当事人。根据该批复精神，各级法院曾一度将所有的行政裁决案件均作民事案件受理。1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》改变了上述答复的态度，规定公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应当作为行政案件受理。根据上述规定，法院对行政裁决案件作为行政诉讼案件受理。1999年11月24日最高人民法院发布的《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》也未将行政裁决案件排除在受案范围之外，审判实务中对行政裁决案件属于行政诉讼受案范围也渐趋一致，各级法院也都受理了大量的行政裁决案件。

（未完待续）