关于在紧急状态中“封*”的法律思考

宗潜

2020年春节，注定是一个不平凡的春节。新型冠状病毒肺炎来势汹汹，疾、染病患者遍及全国各省。

武汉封城。

各地封路（省市封高速公路、乡村封分支公路）、乡村“封村”、小区“封小区”、“封楼”等新闻及消息铺天盖地。

在全国各地，人民群众被要求最好居家生活，尽量不要外出。

有一些人不太理解这些措施，纷纷致电或者通过微信或者QQ向我咨询。现在，我就来谈一谈自己的理解。

首先，新型冠状病毒肺炎蔓延，是一场史无前例的特别重大的公共卫生事件。

公共卫生事件，属于突发事件和公共危机之一。

我国突发事件应对法第三条规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。”

公共危机是指在社会运行过程中，由于自然灾害、社会运行机制失灵而引发的，可能危及公共安全和正常秩序的紧急事件。 根据公共危机的发生过程、性质和机理, 公共危机可分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会公共安全事件四类。公共危机有以下几个特征：公共性、突发性或紧迫性、极大危害性和破坏性、高度不确定性、扩散性和影响的双重性，其中公共性是公共危机的本质特征。

其次，政府及其行政机关如果采取这些“封*”措施，无疑是有法律依据的。如我在《2020年新型冠状病毒肺炎防治过程中的法律思考》中第三部分所说的那样。

我国行政强制法第二条规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。……”

根据行政强制法第三条规定：“行政强制的设定和实施，适用本法。 发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。……”“封*”措施应为该法第九条第一款第五项“其他行政强制措施”的范围。该法第九条的规定为：“行政强制措施的种类： （一）限制公民人身自由； （二）查封场所、设施或者财物； （三）扣押财物； （四）冻结存款、汇款； （五）其他行政强制措施。”

我国突发事件应对法第十条规定：“有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令，应当及时公布。”

该法第十一条规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。”

该法第四十五条规定：“发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列一项或者多项措施：（一）责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备；（二）调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用；（三）加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，维护社会治安秩序；（四）采取必要措施，确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行；（五）及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告；（六）转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产；（七）关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动；（八）法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。”

我国传染病防治法第三十九条规定：“医疗机构发现甲类传染病时，应当及时采取下列措施：（一）对病人、病原携带者，予以隔离治疗，隔离期限根据医学检查结果确定；（二）对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗；（三）对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。医疗机构发现乙类或者丙类传染病病人，应当根据病情采取必要的治疗和控制传播措施。……”

该法第四十二条规定：“传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：（一）限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；（二）停工、停业、停课；（三）封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；（四）控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；（五）封闭可能造成传染病扩散的场所。上级人民政府接到下级人民政府关于采取前款所列紧急措施的报告时，应当即时作出决定。紧急措施的解除，由原决定机关决定并宣布。”

该法第四十三条规定：“甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区；国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。县级以上地方人民政府可以在疫区内采取本法第四十二条规定的紧急措施，并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁；但是，封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。疫区封锁的解除，由原决定机关决定并宣布。”

再次，如果是村民委员会、居民委员会采取类似措施，而其采取类似措施是有行政机关授权或者就是在行政机关的直接命令下作出的，那么，无疑也是有法律依据的。因为其所采取的措施来自于行政机关，其法律后果无疑也应该归属于行政机关。其仅仅是辅助、协助行政机关做事而已。

我国村民委员会组织法第五条第二款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。 村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”

我国居民委员会组织法第二条第二款规定：“……居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”

又次，物业公司服从行政机关，对特定人员涉及的区域进行“封楼”甚至于“封小区”，也是有法律依据的。

我国突发事件应对法第九条规定：“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作，服从人民政府应对突发事件的决定、命令。”

最后，对于拒不服从人民政府应对突发事件的决定、命令的，我国行政处罚法、治好管理处罚法甚至于刑法都规定了相应的处罚标准，相关人员依法将受到相应的法律制裁，承担相应的法律责任。

2020年2月5日于江苏盐城